解决问题：比较电子政务法律制定的经验

　　关键词：电子政务法制化·国际电子政务·法律制定与实施

　　学习描述：

　　4.1.结构与模式：电子政务立法模式考 

　　4.1.1美国 

　　美国的电子政务起源于20世纪90年代初，美国联邦政府曾先后制定诸多法律法规，这些法律和文件都分别从不同的角度和程度相关联，从而从整体上构成了电子政务的法律基础和框架，其中信息立法是电子政务立法的主要内容，信息安全立法是电子政务立法的重点，促进基础设施建设的立法是电子政务立法的基础，而电子商务与网络知识产权的立法又是电子政务立法的必要补充。

　　美国政府通过制发电子政务政策性文件和健全法律法规体系为电子政务提供保障。据统计，美国共颁布了与电子政务有关的法律法规32部。其中最主要的有1993年政府绩效法、1994年联邦采购简化法、克林格－科恩法(信息技术管理改革法和联邦采购改革法)、1998年政府取消文书工作法、2002年的电子政府法等。此外，还包括总统令和备忘录27项，预算和管理办公室制定的有关电子政务文件31个等，内容涵盖美国电子政务的战略、管理、资金、资源、安全、隐私保护、采购等诸多方面，为开展电子政务提供了较为完备的法制保障。

　　2002年12月17日布什总统签署了《2002 年电子政务法》，该法的通过以法的形式对今后电子政务发展的方方面面做了“强行”规定，并且扩大和法律化了白宫管理与预算办公室在电子政务发展中的领导角色，这将更加有利于推动电子政务的发展。近十年来美国出台了一系列的法律和文件，其中包括以信息为主要内容的《电子信息自由法案》、《个人隐私保护法》、《公共信息准则》、《削减文书法》、《电子隐私条例法案》等等；以基础设施为主要内容的《1996年电信法》；以计算机安全为主要内容的《计算机保护法》、《网上电子安全法案》、《计算机欺诈及滥用法案等；以电子商务为主要内容《统一电子交易法》、《国际国内电子签名法》等；以知识产权为主要内容的《反域名抢注消费者保护法》；还有属于政策性文件的是《国家信息基础设施行动议程》与《全球电子商务政策框架》。

　　4.1.2日本 

　　为构建高度信息化的社会，日本政府在推进电子政务方面做了明确的规划。日本在1993年制定了《行政资讯推进共同事项行动计划》,提出了政府信息化的三个层次:第一个层次是1994年由内阁通过的《行政资讯推进基本计划》;第二个层次是1995年由行政资讯跨省厅委员会通过的《行政资讯推进共同事项行动计划》;第三个层次是各省厅提出的本部门推动行政资讯计划的具体行动计划和方案。

　　日本政府于2000年3月正式启动了"电子政务工程"。这项电子政务工程的主要内容是通过因特网等网络系统办理各种申请、申报、审批等手续，实施政府网上采购计划。该工程于2003年全面投入实际使用。为了保证电子政务的可靠性和安全性。

　　日本政府于2000年3月向国会提出了《电子签名与认证法案》，从而使电子签名具有同本人签字、盖章同等的法律效力。通过了《电子签名与认证法案》，先后出台了《IT国家战略》、《e-Japan战略》、《e-Japan2002年项目》、《2002年e-Japan重点计划》等文件，具体规划落实了电子政务实施步骤。

　　4.1.3新加坡 

　　新加坡拥有世界上最发达的电子政务系统，1986年实行国家IT计划，为实施计划，新加坡对机构进行了调整，将原有的国家计算机委员会改组为国家信息技术委员会，下设国家电脑局和国家信息技术研究所等机构。国家电脑局负责智能岛规划的组织和实施，派出大量工作人员前往政府各部门指导信息开发和信息应用系统的建立和运作。

　　1986年实行国家IT计划，促进经济结构从劳动密集型向资本和科技密集型转换；1989年开始建设科技岛；1992年提出IT2000计划；2000年启动e化政府的第1次行动计划，成立由服务首长林祥源先生领导的e化委员会，3年之中，成功搭建了政府与雇员，政府与企业，管理与统辖，民众与政府、资讯通信、教育、知识管理及资讯通信基础设施，科技实验、电子服务等6个战略架构；2003年7月，启动e化政府的第2次行动计划，确定了6个策略性的优先决议，提出“欣喜的顾客，联网的国民，联网政府”的战略架构，具体目标是在2006年取得“多个机构，一个政府”；敏捷、实效及有效率；可靠并反应迅速等三个主要成果。计划新增12个跨机构的整合式电子服务,最终实现100%的政府服务电子化。所有这些计划都是由政府提出，一环扣一环，逐步深入，由服务首长林祥源先生亲自监督整个e化政府计划的进行，由IDA(资讯与通信发展局)担任首席技术长官与首席信息官组织实施。

　　4.1.4韩国 

　　在推进电子政务发展的过程中，韩政府一直把完善相关的立法作为一项根本性的任务，现已形成了较为完善的电子政务法律体系。

　　韩国电子政务法律体系中主要的法规有，1999年颁布的《对公众机构的公众档案管理条例》，该法例是保证公众档案的统一化、电子化管理，并在国家机构如国民大会、政府机构、司法部门保留底档。2000年颁布的《数字内容管理条例》，主要是确保国家信息产业的基础设施，使得政府与企业都能够系统地使用所管理的信息知识资源。同年制定的《建立与运用国家地理信息系统条例》，目的是为公众提供精确的地理系统、确保对土地、资源、地下物质的合理开发。

　　2001年韩国政府颁布《关于建立信息系统安全与保护个人信息隐私的条例》，这是关于信息通信网络建设的代表法，主要内容有对网络系统安全的保护、对互联网地址资源的保护、数字信息使用的保护等实践与问题：我国地方电子政务立法经验分析                            

　　4.2.1北京 

　　现在，北京市电子政务网上审批服务系统已经基本建成。该系统按照“两级平台、两级调度，网上申报、协同办公”的整体架构建设，对涉及35个委、办、局的350项许可、审批与服务事项开始提供网上服务。

　　据统计，该系统在去年11个月里受理的申报的业务量近2万件，完成1500件；为企业和公众反馈的办理状态、结果和公示信息9000条；从协同办公平台调度、转发和反馈的业务办理信息近8000条，申报表单下载量达4305次。

　　2004年，《中华人民共和国行政许可法》正式实施。为了施行该法，我国政府采取了很多措施：一是限期清理现存行政审批事项，并在“物理上”将相关审批部门的受理功能集中于一处，统一对外办公，体现便民精神；二是为集中办公的各窗口单位创建统一的数据交换平台，实现网上并联审批，简化手续，优化程序，提高时效；三是实现审批全过程的电子化，用户可通过互联网就地、就近申报，而承办单位则在网上予以受理，而用户则可以在互联网上获得反馈结果或查询进度。

　　4.2.2上海 

　　我国共有四个城市实施了政府信息公开的规定，它们是广州（2003年1月1日起）、深圳（2004年4月1日起）、上海（2004年5月1日起）、杭州（2004年10月1起）。在这四个城市中，广州最早实施；而上海的政府信息公开则做得最为彻底、也最有效果。

　　《上海市政府信息公开规定》是一部立法质量较高的地方政府规章，这主要表现在 “实”上：一是信息内容“实”。该规定明确地列出了应当主动公开的政府信息范围、必须公开的重大决定草案、免于公开的政府信息范围，同时还明确了公民的信息公开请求权；二是组织保障“实”。这表现在有关组织实施部门、责任机构、年度报告等的规定当中；三是程序和形式“实”。该规定对政府信息公开过程当中的所有问题都做了非常明确而具体的规定，不存在任何含糊和模棱两可的地方。

　　4.2.3天津 

　　天津市于2004年颁布了政府规章《天津市电子政务管理办法》，6月26日，《天津市电子政务管理办法》出台。有关部门官员指出，如果说这些法规还都只是从一些侧面对电子政务中的一些环节做出法律规定的话，那么天津的《电子政务条例》则可以认为是我国第一部全面规范电子政务各个环节的地方性政府规章，在我国电子政务立法中有着非常重要的意义。

　　2.4深圳 

　　2004年2月25日，深圳颁布《深圳市政府信息网上公开办法》；深圳的政府信息公开则是直接奔着互联网而来的，因为其名称就是《深圳市政府信息网上公开办法》。

　　2.5青岛 

　　山东青岛市自2002年年初启动电子政务工程伊始，就对电子政务技术体系进行了深入细致的总体规划。按照厉行统一和适度集中的原则，在电子政务建设中形成了以“统一机构、统一规划、统一网络、统一软件、分级管理”的“四统一分”体制，和以GNSP网络运管模式和GASP应用模式为主要内容的集约化低成本模式，整体推进了电子政务的发展，实现了资源充分共享，显著提高了投资效益。

　　4.3.借鉴意义与结论：电子政务与信息法律制定和实施核心问题分析 

　　4.3.1发展电子政务必须高度重视和加强立法 

　　从各国的电子政务立法趋势中可以看到，电子政务创新国家愈来愈重视立法在国际范围内的统一和标准化，我国在推动电子政务立法的过程中也应该注意与国际接轨的问题。

　　尽管我国已经出台了一些与电子政务有关的法律法规，但现行政策法规仍然难以适应电子政务发展的需要，立法方面还有相当多的空白。由于法规出台的程序具有复杂性、严肃性，在推行电子政务过程中，只能对必不可少的环节和呼吁最多的方面先行重点立法，然后逐步推进。

　　电子政务基本法是构筑电子政务法律体系的基础，它既是制定下位法律法规的依据，也是理顺电子政务法律体系内部层次关系的前提。没有一部规范电子政务建设发展的基本法，电子政务建设缺乏统一和协调，必然受到严重阻碍。目前世界上许多国家都通过制定颁布电子政务基本法来统领、指导及协调各单行电子政务法律、法规。因此，为了消除分散立法的弊端，我们亦应借鉴其他国家的有益做法，按照电子政务的特殊性，尽快制定统一的电子政务基本法——《电子政务法》，全面规范我国电子政务法律体系的基本内容，即对电子政务法的立法宗旨、原则、以及现代信息技术在公共行政中应用的范围、条件、方式、地位和效力等作出明确规定，使其发挥“电子政务宪法”的作用，对上能够与宪法、行政法相衔接，对下能够统领和指导其他单行电子政务法律法规，使电子政务建设的整个过程做到有章可循。

　　4.3.2确定立法的优先秩序 

　　电子政务建设必须确定优先发展领域。从实际出发，分阶段发展，急需的先立法，先实施，重点突破，不断完善。

　　为了消除分散模式的弊端，我国今后电子政务立法应当选择统一立法和单行立法相结合模式，制定统一的《电子政务法》，在内容上可以考虑包含电子政务组织法、电子行政行为法、电子政务监督法等相关内容。与此同时，应当加大配套单行法的制定和修改力度。

　　从世界各国电子政务发展情况看，优先发展领域至少应包括：改进公民的服务；提高政府的工作效率；加强立法和执法的体系建设；促进主导经济部门的发展；改进政府的治理结构；加强公众的广泛参与等。实践证明，不管确定怎样的优先发展领域，都必须把为民服务放在最核心的地位，以此作为电子政务建设和政府改革的驱动力。在具体优先领域的选择上，要从小的、容易实现的项目起步，确保最开始发起的项目取得成功，以获得领导的信任和公众的支持；在已经取得经验和效益的基础上，要快速扩展系统，推广电子政务的成熟经验。

　　4.3.3立法模式和内容要符合地方实际 

　　我国目前电子政务建设尚处于较低阶段的现实相适应，我国电子政务立法应当着重解决政府部门信息的收集、管理、共享与公开的问题，同时，关于电子政务实施的技术标准、安全保障等制度也应当尽早出台相关规定。

　　我国电子政务发展存在较明显的地区差异，而且还有扩大的趋势，这种差异主要表现在，东中西地区之间，经济发达地区与相对落后地区之间，甚至同一个省内之间的差异都非常明显。由于我国各地方电子政务的发展水平很不平衡，对立法要求也不同。面对这种现象，政府在立法时可以考虑“抓大放小”。政府可以制定出总体的指导性的法规，各地方根据国家的法律精神，结合自己本地区电子政务的发展情况，制定适合本地区的电子政务法规。

　　4.3.4既要加强软件建设方面的立法，也要重视政府硬件建设方面的立法 

　　在有关信息化和电子政务的立法方面，地方政府和中央政府之间存在着很大的差异，地方政府一直走在中央政府前列，这是新形势下我国法制建设的特殊现象。

　　目前，就国家立法来看，《行政许可法》、《电子签名法》已经明确了电子政务的法律地位，《政府信息公开条例》可望在不远的将来能够颁布实施，而国信办、国务院新闻办、信息产业部等相关部委也已制定了相应的部门规章。但是，这些都只能满足部分业务的需要，对负责具体实施信息化应用的地方政府来说，这些法律法规是远远不够的，制定系统的信息化和电子政务立法体系成为近期地方信息化和电子政务发展的一个重要趋势。

　　在硬件环境建设方面，国家电子政务外网工程建设正在启动，今后我国的电子政务有望建立在一个安全、统一的硬件平台上。这将为我国电子政务的全面快速发展提供充分的保障条件。

　　要点概括： 比较各国电子政务立法的模式和经验，了解我国部分城市电子政务立法的经验，理解我国电子政务与信息法律制定和实施的核心问题。